Personenbeförderungsgesetz : Der Kipppunkt urbaner Mobilität

Mit der Novelle zum Personenbeförderungsgesetz (PBefG) und zum automatisierten Fahren (StVG) hat die Koalition wichtige Eckpunkte des Koalitionsvertrages im Bereich der Mobilität umgesetzt. Beide Regelungsbereiche zielen auf den Einsatz autonomer vernetzter Flottenverkehre im Bereich der Personenbeförderung ab. 

Dabei kommt den Regelungen zum PBefG die entscheidende regulatorische Bedeutung zu. Um das Potenzial plattformbasierter On-Demand-Mobilitätsdienste zu nutzen, werden im PBefG gleich zwei neue Verkehrsformen – der Linienbedarfsverkehr und der gebündelte Bedarfsverkehr – eingeführt, welche sehr unterschiedlich reguliert werden.

Ergänzung zum klassischen Linienverkehr

Der sogenannte Linienbedarfsverkehr soll Mobilitätsangebote in Ergänzung zum klassischen Linienverkehr anbieten. Er ist – im Unterschied zum herkömmlichen Linienverkehr – dadurch gekennzeichnet, dass er auf vorherige Bestellung und ohne festen Linienweg erfolgt. Er ist damit deutlich flexibler und eignet sich für den Einsatz im Flächenverkehr. Da er systematisch dem Linienverkehr zugeordnet ist, gelten die entsprechenden Rechte und Pflichten.

Das bedeutet, ein genehmigter Linienbedarfsverkehr unterliegt der Betriebs-, Beförderungs-, Tarifpflicht sowie der umfassenden Barrierefreiheit, er genießt im Gegenzug auch Privilegien, wie etwa die Anwendung des ermäßigten Steuersatzes auf Beförderungsentgelte. Die Ausgestaltung des Verkehrsangebots muss in Übereinstimmung mit den Zielen der Städte und Landkreise erfolgen und dabei die Vorgaben des Nahverkehrsplans beachten. Die Verkehre können auf Initiative und auf Kosten der öffentlichen Hand betrieben werden.  

Der gebündelte Bedarfsverkehr ist hingegen rein erwerbswirtschaftlich ausgerichtet. Er unterliegt im Gegenzug nicht den Betriebs-, Beförderungs- und Tarifpflicht, zudem gelten für ihn reduzierte Anforderungen an die Barrierefreiheit. Die neue Verkehrsform ist von ihrer gesetzlichen Ausgestaltung her damit deutlich flexibler als der Linienbedarfsverkehr. Jedoch hat der Gesetzgeber den Behörden vor Ort ein Arsenal an Regulierungsinstrumenten an die Hand gegeben. So muss im Stadt- und Vorortverkehr die Genehmigungsbehörde im Einvernehmen mit dem Aufgabenträger eine Bündelungsquote festlegen.

Ferner muss sie Regelungen über Mindestbeförderungsentgelte vorsehen, die einen hinreichenden Abstand zu den Beförderungsentgelten des jeweiligen öffentlichen Personennahverkehrs sicherstellen. Zum Schutz öffentlicher Verkehrsinteressen können zudem weitere Anforderungen zur Rückkehrpflicht, Barrierefreiheit, Emissionsvorgaben und Vorgaben zu Sozialstandards getroffen werden. 

Die neuen Regelungen zum Linienbedarfsverkehr und zum gebündelten Bedarfsverkehr bergen erhebliches rechtliches Konfliktpotenzial. Während die Regulierung den Linienbedarfsverkehr auf die Herstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung verpflichtet, darf der gebündelte Bedarfsverkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen nicht beeinträchtigen. Vereinfacht gesagt, der Linienbedarfsverkehr ist positiv reguliert, während der gebündelte Bedarfsverkehr negativ reguliert ist.  

Große Verantwortung der Behörden vor Ort

Die unterschiedliche regulatorische Blickrichtung führt dazu, dass die Behörden vor Ort zu ermitteln haben, ob, wo, wann in welchem Umfang der gebündelte Bedarfsverkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt, sodass beschränkende Maßnahmen notwendig werden. Die beschränkende Maßnahme stellt einen hoheitlichen Eingriff in den verfassungsrechtlich geschützten Bereich des Unternehmens dar. Dieser Eingriff kann nur gerechtfertigt sein, wenn ein legitimen Zweck verfolgt wird und die Maßnahme geeignet, erforderlich und verhältnismäßig ist. 

Eine solche Abwägung setzt neben umfangreichen Datengrundlagen der Behörden eine Betrachtung der  Wechselwirkungen auf das verkehrliche Angebot, die ökonomischen Auswirkungen und Nachfragewirkungen voraus. So beeinflusst die Bündelungsquote die Fahrzeuganzahl, die Reise- und Wartezeit. Wird die Quote zu hoch angesetzt, erhöht sich die Reise- und Wartezeit, was sich wiederum negativ auf die Nachfrage auswirkt.

Eine zu niedrige Bündelungsquote wird tendenziell zu einer kürzeren Reisezeit, geringen Wartezeiten und einer höheren Kundenakzeptanz führen. Wenn gebündelte Bedarfsverkehre einen Beitrag zur Erreichung der Klima- und Umweltziele leisten können, erfordert dies eine Regulierung mit Augenmaß. Gesucht wird der Kipppunkt der urbanen Mobilität. 

Die zentralen Fragen für die Regulierung sind daher: Wie können gebündelte Bedarfsverkehre einen Beitrag zur Verkehrswende leisten, ohne Reboundeffekte zu erzeugen und ohne die Auslastung der großen Gefäße zu gefährden? Wie kann den privaten Anbietern in Anbetracht der komplexen Zusammenhänge Planungssicherheit gegeben werden? Aber auch: Wie können die bestehenden und zukünftigen Strukturen des ÖPNV vor dem Einsatz preisaggressiver Anbieter mit tiefen Taschen sinnvoll geschützt werden? 

Keine Sorge vor flächendeckenden Robotertaxis

Der ab August 2021 einsetzende Wettbewerb der Verkehrsformen ist durch die PBefG-Novelle regulativ eindeutig zugunsten des Schutzes bestehender ÖPNV-Angebote ausgefallen. Jedoch liegt die konkrete Ausgestaltung nun bei den Städten und Landkreisen. Sie sind verkehrlich und rechtlich sicherlich gut beraten, auf die Herausforderungen nicht mit einer pauschalen Abwehrhaltung und der Sorge vor flächendeckenden Robotertaxis zu reagieren. Notwendig ist eine differenzierte Betrachtung der Belange vor Ort.  

Ein Ansatz kann der Erlass kommunaler Satzungen für den gebündelten Bedarfsverkehr sein, über die – ähnlich wie bei der „Zulassung“ von Nahmobilitätsangeboten zum öffentlichen Raum – transparente Vorgaben zum Einsatzgebiet, zur Gesamtanzahl der Fahrzeuge, zur Losgröße, zur Bündelungsquote und zu Mindestentgelten geregelt werden. Diese bilden sodann die Grundlage für eine Einzelfallentscheidung.

Aufgrund der hohen rechtlichen Anforderungen wird der Weg in eine kundenorientierte, flexible, gebündelte On-Demand-Mobilität, sei es der Linienbedarfsverkehr, sei es der gebündelte Bedarfsverkehr, nur über die Politik zum Ziel führen. Der rechtliche Weg zum Einsatz von gebündelten Bedarfsverkehren dürfte hingegen eher steinig sein. Ob daher mit den neuen Regelungen zum PBefG mehr Rechts- und Planungssicherheit für On-Demand-Angebote geschaffen wurde, darf bezweifelt werden.

In einer früheren Version dieses Artikels haben wir Jörg Niemann als Rechtsanwalt vorgestellt. Das stimmt so nicht. Jörg Niemann ist zwar Jurist, fungiert bei Rödl & Partner jedoch als Berater. Wir bitten den Fehler zu entschuldigen.