Damit die CO2-Emissionen im Verkehr endlich sinken, wollen Bund und Länder die Fahrgastzahlen in Bussen und Bahnen bis 2030 verdoppeln. Wirklich klimafreundlich wird diese Verkehrswende aber nur, wenn sie mit emissionsarmen Fahrzeugen stattfindet. Statt mit Diesel sollten Busse in Zukunft laut der maßgeblichen EU-Richtlinie am besten „emissionsfrei“ elektrisch oder mit Wasserstoff fahren.
Angesichts der Klimakrise müssen die neuen umweltfreundlichen Busse möglichst schnell gekauft werden. Auch die passende Lade- und Tankinfrastruktur muss schnell gebaut werden, wenn der Verkehrssektor bis 2030 einen Beitrag zur Erreichung der Klima- und Umweltziele leisten soll. Deshalb wurden für die Umstellung schon viele Förderprogramme auf den Weg gebracht.
Liniengenehmigungen blockieren derzeit Veränderungen
Doch es gibt da ein Problem. Der Einsatz von E- und Wasserstoff-Bussen rechnet sich erst nach vielen Jahren. Welches Unternehmen wird die verbleibenden Mehrkosten bei der Anschaffung zahlen, wenn es nicht sicher sein kann, dass es die entsprechende Linie auch so lange bedienen darf? In Verkehrsverträgen werden diese Genehmigungen in der Regel für zehn Jahre erteilt. Dieser Zeitraum reicht nicht, um hohe Investitionen in neue Fahrzeuge und Ladeinfrastruktur zu amortisieren.
Deshalb dürften viele Busunternehmen vor einem Ausbau der Ladeinfrastruktur zurückschrecken. Im ländlichen Raum, wo keine kommunalen Verkehrsbetriebe per Direktvergabe beauftragt werden (können) und stattdessen private Unternehmen fahren, behindern mithin die Vergabe- und Genehmigungszyklen für Verkehrsleistungen eine effektive Finanzierung von Ladeinfrastruktur.
Der rechtliche Instrumentenkasten von Landkreisen führt in ein Dilemma. Der Aufgabenträger kann sich für die Durchführung von wettbewerblichen Vergaben entscheiden und über die Vergabe auch den Aufbau von Ladeinfrastruktur mitfinanzieren. Diese Option steht jedoch erst nach dem Auslaufen der aktuellen Liniengenehmigungen zur Verfügung. Dies kann bis zum Ende der 2020er Jahre dauern. Muss die umweltfreundliche Verkehrswende bis dahin warten?
Zudem besteht die Möglichkeit eine vorhandene (eigenwirtschaftliche) Genehmigung ohne Wettbewerb durch einen Verkehrsvertrag zu ergänzen. Dies gilt jedoch nur für Betriebsleistungen, nicht für ergänzende Infrastrukturmaßnahmen. Für die Errichtung von Ladeinfrastruktur müsste daher eine gesonderte Vergabe erfolgen. Ist die Vergabe erfolgt und die Infrastruktur durch einen Dritten errichtet, kann der Aufgabenträger die Verkehrsunternehmen jedoch nicht zur Nutzung der Infrastruktur verpflichten. Die Landkreise als Auftraggeber und die Steuerzahler als Finanziers wären die Leidtragenden und die Verkehrswende muss ebenfalls warten.
Preisgünstigkeit und Klimaschutz
Eine Lösung bietet das Klimaticket. Der Aufgabenträger führt hierzu über eine allgemeine Vorschrift ein Zuschlag als sogenanntes Klimaticket ein. Bietet der Unternehmer eine entsprechende klimagerechte Verkehrsleistung an, so kann er hierfür – als Zuschlag zum üblichen Tarif – den Ausgleich über das Klimaticket erhalten. Damit dieses Klimatickt für die Fahrgäste nicht zu einer Verteuerung des Angebots führt, wird der Klimazuschlag als fiktives Klimaticket vom Aufgabenträger über eine allgemeine Vorschrift allen Unternehmen ausgeglichen, die die Klima-Anforderungen erfüllen.
Der Ansatz schafft damit einen Anreiz für die Unternehmen, die Klima- und Umweltziele früher umzusetzen, als dies aufgrund der Genehmigungslaufzeiten und der Amortisierungszeiträume sonst erfolgen würde. Er steht im Einklang mit der neuen gesetzlichen Zielbestimmung des Personenbeförderungsgesetzes, wonach bei der Anwendung des Gesetzes die Ziele des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit zu berücksichtigen sind.
Danach können Investitionen, die den gesetzlichen Zielen dienen über eine Anpassung der Fahrtarife berücksichtigt werden. Den Unternehmer steht sogar ein Anspruch auf eine entsprechende Tariferhöhung zu. Die Zielbestimmung verpflichtet zugleich auch den Aufgabenträger, für eine „ausreichende Verkehrsbedienung“ zu sorgen. Legt der Aufgabenträger etwa einen Höchsttarif über eine allgemeine Vorschrift fest, um durch ein preisgünstiges Angebot mehr Fahrgäste zu gewinnen, so wird dieser Höchsttarif kaum mehr in der Lage sein, die notwendigen Kosten zur Erreichung der Klima- und Umweltziele zu decken.
Über das fiktive Klimaticket erreicht der Aufgabenträger nun beides (Preisgünstigkeit und Klimaschutz) und gestaltet so die „ausreichende Verkehrsbedienung“ aus. Der Ansatz entspricht auch den europäischen Vorgaben, wonach seit 2017 die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (hier der Höchsttarif) im Einklang mit politischen Strategiepapieren stehen muss.
Klimaschutz und Nachhaltigkeit als neue gesetzliche Zielbestimmungen
In der juristischen Literatur wird vielfach darauf verwiesen, dass Veränderungen des Leistungsstandards nur über öffentliche Dienstleistungsaufträge und niemals über allgemeine Vorschriften erfolgen können. Dieser Ansatz negiert die neue gesetzlichen Zielbestimmungen und verkennt die unauflösbare Wechselwirkung zwischen Tarif (Preis) und Leitung (Qualität) sowie den kontinuierlichen technologischen Fortschritt, welcher Eingang in das System der allgemeinen Vorschrift finden muss.
Die so finanzierte Infrastruktur muss sodann dauerhaft allen Betreibern diskriminierungsfrei zur Verfügung stehen. Denn der Aufbau der Ladeinfrastruktur darf volkswirtschaftlich nur einmal vom Staat finanziert werden. Die Trennung von Netz und Betrieb wird auch im Busbereich die Folge sein.
Würden wir warten bis Genehmigungen Ende der 2020er Jahre auslaufen, so würden notwendige Investitionen im ländlichen Raum erst zum Ende der 2020er Jahre möglich sein. Die Verkehrswende kann aber nur mit Veränderungen im ländlichen Raum gelingen. Wir haben die Mittel, wir haben die Instrumente. Was wir nicht haben ist Zeit.
