Carbon Leakage : Die Konstruktionsfehler des CBAM

Die Einführung einer CO2-Grenzausgleichsregelung ist grundsätzlich wünschenswert, weil damit – richtig ausgestaltet – das Risiko einer Verlagerung der Produktion bestimmter Güter nach außerhalb der EU (Carbon-Leakage-Risiko, kurz CL) effektiver und effizienter beseitigt werden kann als durch das aktuelle Regelwerk.

Derzeit erhalten Betreiber von Produktionsanlagen, die unter das EU-System handelbarer Emissionsrechte (EU-ETS) fallen und bei denen die Kosten der benötigten Emissionsrechte (EUA) die internationale Wettbewerbsfähigkeit gefährden würden, die EUA kostenlos zugeteilt. Diese Zuteilungsregeln haben zwar CL sowohl hinsichtlich des Wettbewerbs innerhalb wie außerhalb der EU bisher verhindert, haben aber zugleich wegen der relativ großzügigen Zuteilung enorme Windfall-Profits in Milliardenhöhe erzeugt. Zudem ist das Regelwerk sehr komplex und mit hohem Verwaltungsaufwand verbunden.

Die EU-Kommission schlägt nun einen Ersatz der kostenlosen EUA-Zuteilung durch eine Grenzausgleichsregelung vor. Allerdings regelt ihr Vorschlag nur einen Grenzausgleich hinsichtlich der Importe von CL-gefährdeten Produkten. Importeure derartiger Produkte sollen spezielle Zertifikate (CBAM-Zertifikate) bei einer neu zu schaffenden Behörde der EU-Kommission (CBAM-Behörde) kaufen und entsprechend ihren Importmengen und darin „eingebetteter“ CO2-Emissionen abgeben müssen.

Der Preis der CBAM-Zertifikate ist an die Preisentwicklung der EUA gekoppelt. Damit würde aber nur ein Teil des CL-Risikos, nämlich der Wettbewerbsnachteil  der ETS-Anlagen innerhalb des EU-Marktes, beseitigt. Der Wettbewerbsnachteil hinsichtlich der Exporte der ETS-Anlagen nach außerhalb der EU wird dadurch jedoch nicht beseitigt. Insbesondere für ETS-Anlagen mit hohem Exportanteil ihrer Produktion würde eine reale CL-Gefahr entstehen.

Der Kommission geht es augenscheinlich vor allem um Einnahmen

Warum regelt der Kommissionsvorschlag nicht auch eine entsprechende Entlastung der Exporte? Nun, so ganz nebenbei erläutert die Kommission, dass mit dieser Regelung unter anderem auch eine neue, eigenständige Einnahmequelle für die Kommission geschaffen würde. Wenn die Exporteure von CL-gefährdeten Gütern aber zugleich entlastet werden sollen, müsste diese Entlastung finanziert werden; naheliegender Weise aus den Einnahmen der EU-Kommission aus dem Verkauf der CBAM-Zertifikate an die Importeure. Dann würde die Kommission nicht nur den größten Teil der Einnahmen wieder verlustig werden, sondern sogar das Risiko eingehen, zuzahlen zu müssen – nämlich dann, wenn die „eingebetteten“ Emissionen in den Exporten die in den Importen übersteigen sollten.

Der EU-Kommission geht es offenbar vorrangig um eine eigene Einnahme­quelle. Sie missbraucht dazu die an sich richtige Grenzausgleichsregelungsoption und nimmt dafür eine unzureichende Schutzwirkung vor Carbon-Leakage in Kauf.

Hinzu kommt, dass die vorgeschlagene Regelung die Importeure von CL-gefährde­ten Produkten beziehungsweise deren Produzenten außerhalb der EU anders behandelt als die Produzenten innerhalb der EU – zum Beispiel auch durch Anwendung unterschiedlicher Standart-Benchmarks mit denen die „eingebetteten“ Emissionen ermittelt werden.Damit ist aber sehr zweifelhaft, ob diese Regelung mit den WTO-Regeln vereinbar ist und bei Inkrafttreten nicht neue Handelskonflikte ausbrechen würden.

Die Bürokratie ist überbordend und unnötig

Und schließlich ist der Vorschlag der EU-Kommission ein wahres Bürokratiemonster – nicht nur weil die neue CBAM-Behörde mit circa 75 neuen Vollzeitbeschäf­tigten aus­gestattet werden soll. Die Importeure müssen zunächst bei ihr eine generelle Importgenehmigung beantragen und detailliert darlegen, wie sie die eingebetteten Emissionen ermitteln wollen. Nach Erhalt der Genehmigung müssen sie kalenderjährliche, von unabhängigen Verifizierern bestätigte Berichte über die Importmengen und den darin „eingebetteten“ Emissionen erstellen und abgeben.

Die Regeln für deren Ermittlung sind sehr komplex und deren Verifizierung in den Produktions­ländern alles andere als trivial. Die ersatzweise anwendbaren Standartwerte sind viel höher als die EU-Durch­schnittswerte. Dafür soll ein eigenes Register der Importeure mit ihren Angaben und Berichten geführt werden. Alles das wäre völlig unnötig, wenn die Grenzausgleichs­regelung sinnvoll und mit für den Zweck – Vermeidung von CL – ausreichender Genauigkeit ausgestaltet würde.

Der Bundesverband Emissionshandel und Klimaschutz (BVEK) hat bereits 2008 eine solche Regelung vorgeschlagen und dies zwischenzeitlich mehrmals wiederholt, ausführ­lich begründet und konkretisiert. 2016 wurde ein detailliert ausformulierter Änderungsantrag der EU-Richtlinie einigen deutschen MEPs zur Verfügung gestellt, der auch den zuständigen Mitarbeitern der EU-Kommission bekannt ist. Mit dem BVEK-Vorschlag würde in völliger Übereinstimmung mit den WTO-Regeln einerseits die Wettbewerbsgleichheit sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU sichergestellt und zugleich das Risiko von Windfall-Profits beseitigt.

Die Grundprinzipien lauten: Erstens sollten alle EUA zukünftig grundsätzlich versteigert werden. Zweitens: Zur Vermeidung des CL-Risikos sollten alle Importeure von CL-gefährdeten Produkten ebenfalls EUA erwerben und entsprechend ihren tatsächlichen Importmengen multipliziert mit EU-Durch­schnitts-Benchmarks der jeweiligen Produkte auf ein gesondertes Konto im EU-ETS-Unionsregister abgeben. Anders als die EUA-Abgaben der ETS-Anlagen werden diese EUA aber dort nicht gelöscht.

Zudem sollten allen Exporteuren derselben Produktkategorien entsprechend ihren tatsächlichen Exportmengen multipliziert mit denselben Benchmarks kostenlos EUA zugeteilt er­halten. Diese EUA werden aus dem von den Importeuren befüllten Konto entnommen und für den Fall, dass die Abgaben dazu nicht ausreichen, aus der Marktstabilitätsreserve des EU-ETS ergänzt.

Drittens: Im- und Exporteure müssten lediglich spezielle Konten im ETS-Unionsregister einrichten. Die nationalen Zollbehörden tragen dort die jährlichen Import- beziehungsweise Exportmengen ein. Zur Ermittlung der EU-Durchschnittsbenchmarks erhält die EU-Kommission die relevanten Produktions- und Emissionswerte der EU-ETS-Anlagen ohnehin mit deren jährlichen Berichten. Unabhängige Verifizierungen weder der Import- und Exportmengen noch deren „eingebetteter“ Emissionen sind so notwendig.

Die EU-Kommission müsste nur zusätzlich die jährlichen Durchschnittsbenchmarks bekanntgeben und die ausreichende EUA-Abgabe der Importeure kontrollieren und gegebenenfalls unzureichende Abgaben sanktionieren sowie den Transfer der EUA an die Exporteure vornehmen. Dieser zusätzliche minimale Verwaltungsaufwand der Kommission dürfte durch den Wegfall der Kontrolle der kostenlosen EUA-Zuteilungen sogar überkompensiert werden. Zusätzliche Stellen wären jedenfalls nicht erforderlich.

Da die Benchmarks für Importeure und Exporteure identisch sind, würden alle relevanten WTO-Regeln insbesondere die Nicht-Diskriminierung von ausländischen gegenüber inländischen Produzenten eingehalten werden.

Diese Regelung hätte ferner nur vernachlässigbare Auswirkungen auf die EUA-Marktpreis­bildung, da nur die Differenz zwischen Importen und Exporten die EUA-Knappheit verändert.

Jürgen Hacker ist Umweltökonom und war von 2005 bis 2011 und 2014 bis 2019 Vorsitzender des Bundesverbands Emissionshandel und Klimaschutz.