Verkehrsplanung : Der Bundesverkehrswegeplan führt zu politischem Gerangel

Die Bundestagsfraktion der Grünen hat in einem Grundsatzpapier zur Eisenbahn- und Verkehrspolitik eine grundsätzliche Neugestaltung des Bundesverkehrswegeplans (BVWP) gefordert. Der BVWP ist heute das zentrale Instrument der Verkehrsplanung in Deutschland. Er wird alle zehn bis 15 Jahre aufgestellt. Ausgangspunkt sind breit recherchierte Verkehrsprognosen. Basierend auf der vermuteten Verkehrsentwicklung werden Verkehrsprojekte in einem standardisierten Berechnungsverfahren bewertet und gegebenenfalls in eine Projektliste aufgenommen. Der BVWP wird als Gesetz in Bundestag und Bundesrat verabschiedet. Ausgehend davon wird in mehrjährigen „Rahmenplänen“ und jährlichen Ausbaugesetzen entschieden, für welche Projekte eine Finanzierung bereitgestellt wird.

Klingt erst mal ganz vernünftig. Auf den ersten Blick erscheint der BVWP als ein rationales und sinnvolles Verfahren zur Planung der Infrastruktur. Tatsächlich weist das Verfahren jedoch erhebliche Schwächen auf: Ein Kritikpunkt bezieht sich auf die Zeit. Der aktuelle BVWP wurde 2016 als Gesetz verabschiedet. Die Basisdaten stammen aus den Jahren 2010 bis 2012, neuere Entwicklungen sind nicht mehr enthalten. So ist der Schienenverkehr bis 2019 deutlich stärker gewachsen als prognostiziert. Die Bundesregierung hat jüngst ambitionierte Ziele zur Verkehrsverlagerung auf die Schiene verkündet, die im BVWP nicht abgebildet sind und der Logik nach auch nicht nachträglich berücksichtigt werden können.

Netzeffekte werden nicht sinnvoll bewertet

Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die Methodik bei der Ermittlung des Nutzens neuer Projekte. Eigentlich ist das Verfahren standardisiert. Die Kosten für Bau und Betrieb werden dem Nutzen, insbesondere durch verkürzte Reisezeiten, entgegengestellt. Auch indirekte Kosten wie Umweltbelastungen und Unfälle werden berücksichtigt. Die Berechnung berücksichtigt allerdings keine zusätzliche Verkehre, die nur deshalb entstehen, weil sich durch den Bau einer neuen Straße die Fahrzeit verkürzt. Viele Eingangswerte sind zudem so gesetzt, dass sie Straßenbauprojekte bevorzugen. Beispielsweise wird eine Stunde Zeit eines Autofahrers im Stau in den Berechnungen mit einem fünfmal höheren Wert berücksichtigt als eine Stunde Lebenszeit, die durch einen Unfall verloren geht.

Ein weiteres Problem besteht darin, dass mit der Wirtschaftlichkeitsmethodik des BVWP zwar Ortsumgehungsstraßen oder neue Bahnstrecken sinnvoll bewertet werden können, nicht jedoch Lkw-Parkplätze, Überholgleise bei der Bahn oder flächendeckende Netzprojekte wie die Infrastruktur für den Deutschlandtakt.  

Die größte Schwäche liegt wohl in der Durchführung des BVWP: Der Verkehrshaushalt ist der wichtigste Investitionshaushalt in Deutschland. Für Bundesländer und Regionen bietet nur er die Chance zur Finanzierung erwünschter Verkehrsinfrastruktur. Entsprechend werden zahllose Projekte angemeldet. Die dafür erforderlichen Kosten-Nutzen-Berechnungen werden oft geschönt, wie der Bundesrechnungshof jüngst kritisierte. Im Ergebnis entsteht eine Projektliste, die deutlich mehr Geld erfordert als verfügbar ist.

Das Budget reicht nicht für alle Projekte

So haben die laufenden und „vordringlichen“ Projekte für die Eisenbahn im BVWP ein Volumen von 58 Milliarden Euro. Bis 2030 stehen nach aktueller Planung jedoch nur etwa 22 Milliarden Euro zur Verfügung – bei Straßenbauprojekten klafft eine ähnliche Lücke. Es gibt keine Regeln, wie die Projekte priorisiert werden, deshalb entsteht ein gewaltiges politisches Gerangel, welche Projekte tatsächlich finanziert werden. Zum Beispiel verlangte der Ministerpräsident von Mecklenburg-Vorpommern vor Jahren als Gegenleistung für die Zustimmung zu einer Rentenreform im Bundesrat den Ausbau der Eisenbahnstrecke Berlin–Rostock, wirtschaftlich eines der schwächsten Projekte im BVWP. Dies wurde vom damaligen Kanzler Gerhard Schröder (SPD) zugesagt und umgesetzt.

Auf der anderen Seite fehlt das Geld für wichtige Projekte. Zur Beseitigung eines zentralen Engpasses im Schienennetz, Frankfurt–Mannheim, war eine zusätzliche Neubaustrecke bereits im BVWP 1992 und den Folgeplänen enthalten. Bis heute ist der Bau mangels Finanzierung nicht gestartet. Mit der Schweiz wurde vertraglich vereinbart, die Strecke Mannheim–Basel bis 2015 auszubauen, zeitgleich mit der Eröffnung des Gotthardt-Tunnel. Fehlende Mittel verzögern das Projekt, nach neuester Schätzung könnte der Ausbau auf deutscher Seite 2041 fertiggestellt werden.

Es gibt zahlreiche „Sondertöpfe“

Obwohl allen Beteiligten die Probleme des BVWP bewusst sind, hat sich in den vergangenen Jahrzehnten keine Bundesregierung an eine grundsätzliche Reform herangewagt. Statt dessen werden kurzfristig aufkommende politische Themen, beispielsweise das Infrastrukturprogramm für die Kohleausstiegsregionen oder die Digitalisierung der Schiene, über Sonderprogramme außerhalb des BVWP finanziert. So sind zahlreiche „Sondertöpfe“ für kurzfristige Projekte entstanden, welche die Transparenz der Infrastrukturfinanzierung weiter verringern.

Der Vorschlag der Grünen-Fraktion zu einer grundsätzlichen Reform des Bundesverkehrswegeplans ist sehr zu begrüßen. Allerdings ist eine solche Reform eine Mammutaufgabe. Trotz aller Defizite ist der BVWP der zentrale Baustein der Planung in Deutschland. Ähnlich wie in anderen Politikfeldern würden bei einer fundamentalen Reform alle Akteure verbissen ihre Positionen und Interessen verteidigen. Die Wirtschaft verlangt eine leistungsfähige Infrastruktur, Umweltaktivisten wünschen eine möglichst radikale Abkehr vom Straßen- und Luftverkehr. Zwei Drittel der Deutschen nutzen nie öffentliche Verkehrsmittel. Sie und ihre Volksvertreter erwarten, dass weiterhin Geld zur Verfügung steht, um Engpässe im Straßennetz zu beseitigen und Umgehungsstraßen zu bauen.

Es braucht ehrliche Finanzierungspläne

Eine Reform des BVWP sollte an verschiedenen Punkten ansetzen: Sinnvoll scheint es, die Prämissen der Planung und die Ergebnisse häufiger zu überprüfen und fortzuschreiben, vielleicht alle vier oder acht Jahre. Das System der Nutzen-Kosten-Bewertung sollte überprüft werden, insbesondere sollten externe Kosten wie Lärm, Flächenverbrauch und Unfallfolgekosten stärker berücksichtigt werden. Zudem müsste eine Methode gefunden werden, wie Investitionen in ganze Netze oder in Ergänzungsanlagen berücksichtigt werden können.

Die größte Herausforderung wird darin liegen, ein Prinzip ehrlicher Finanzierungspläne durchzusetzen. Ähnlich wie in Großbritannien könnten in einem ersten Schritt die verfügbaren Mittel festgelegt werden und anschließend beschlossen werden, für welche Projekte diese Mittel verwendet werden sollen. Hier ist heftiger Widerstand der Politik zu erwarten, die durch so ein System deutlich eingegrenzt werden würde.

Die Reform des BVWP wird eine schwierige Aufgabe, aber das sollte kein Grund sein, die Aufgabe nicht anzugehen.